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Deuda en Letes alcanza el punto más alto de los últimos 25 años

La deuda en Letras del Tesoro Público (Letes) alcanzó durante la administración de Nayib Bukele al nivel más alto en 25 años, indican las estadísticas del Ministerio de Hacienda, un comportamiento que los analistas atribuyen en parte al impacto del coronavirus en la recaudación de impuestos.

Desde marzo pasado, el saldo de Letras del Tesoro Público (Letes) se han ubicado por encima de los $1,400 millones, una cifra registrada por primera vez desde 1995, cuando se aprobó la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado (AFI), que determina el mecanismo para que el Ministerio de Hacienda a emita estos instrumentos de deuda pública en la Bolsa de Valores de El Salvador (BVES).

El portal gubernamental transparenciafiscal.gob.sv indica que el pico más alto ocurrió en abril pasado, cuando el total adeudado alcanzó $1,487.12 millones. El más reciente reporte oficial es de julio y en ese mes el saldo bajó levemente a $1,462.45 millones en julio. Pero la cifra es igual de histórica. Un documento de 2017, entregado a la Sala de lo Constitucional por el exministro de Hacienda, Carlos Cáceres, detalla que la deuda en Letes fue de $74.8 millones en 1995. Hasta ahora, el saldo más alto había sido poco más de $1,000 millones.

El proceso para llegar a los casi $1,500 millones fue progresivo. Durante 2018 y 2019, el saldo se mantuvo en torno a los $900 millones, niveles que los analistas consideran inmanejables para las frágiles finanzas públicas salvadoreñas y que generalmente han obligado al Gobierno a emitir bonos en el mercado extranjero para pagar esa deuda. Fue durante este año que el saldo de nuevo llegó a $1,000 millones y se ha mantenido por encima de esa cota desde febrero. Según los datos oficiales, las Letes aumentaron en $569.03 millones en el último año, pasando de $893.42 millones en julio de 2019 a los ya mencionados $1,462.45 millones de julio pasado. Esto equivale a un crecimiento del 63.7 %.

A las Letes se les conoce como “la tarjeta de crédito” del Gobierno porque el plazo para pagar estos compromisos no supera los 360 días y porque la ley establece un límite para endeudarse con ellas. Para emitirlas, el Ejecutivo no está obligado a solicitar la autorización de la Asamblea Legislativa, como sucede con otro tipo de deuda pública, y esto le concede un uso discrecional de estos recursos. La único que contemplan las leyes es un techo para este endeudamiento.

El artículo 227 de la Constitución de la República establece que en el presupuesto de cada año se autorizará al Gobierno cuánto puede colocar. Según el presupuesto aprobado por los diputados, este 2020 Hacienda no puede endeudarse con un monto que supere el 30 % de los ingresos corrientes, un techo que equivale a $1,566.39 millones. Tomando en cuenta los datos hasta julio, el Gobierno solo tiene un margen de $103.94 millones para seguir colocando Letes, como lo advirtió la Asociación Bancaria Salvadoreña (Abansa) en una reciente conferencia de prensa.

El impacto del coronavirus

Rommel Rodríguez, economista investigador de la Fundación Nacional para el Desarrollo (Funde), dijo a Teleprensa que la covid-19 explica en parte el crecimiento acelerado de las Letes. La pandemia obligó a paralizar la economía mundial y esto trajo repercusiones a la recaudación de impuestos, explicó.

Según las estadísticas de Hacienda, los ingresos corrientes y contribuciones especiales sumaron $3,228.8 millones entre enero y agosto, una caída de $388.9 millones respecto al mismo periodo de 2019. Además, ese monto fue $686.8 millones inferior a lo que el fisco esperaba recibir en ese lapso. No lograr la meta de recaudación implica que hay gastos presupuestados sin financiamiento y esto obliga al Gobierno a buscar otras fuentes de dinero.

Pero el Ejecutivo, desde antes de la aparición del coronavirus en China, ya traía a cuestas un alto endeudamiento, explicó Rodríguez. «El Gobierno ha mantenido un saldo de Letras del Tesoro superior a los $1,000 millones en la mayoria de los meses, lo que se traduce en una presión concomitante en la caja fiscal», indicó. En marzo pasado, Hacienda emitió más de $400 millones en Letes para financiar con cerca de $300 millones para diferentes actividades del Fondo de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres (Fopromid), añadió.

Estas operaciones llevaron el saldo de Letes a los $1,400 millones, sin que se registren descensos significativos desde entonces y acercándose al límite que impone la ley para esta deuda. Con la «tarjeta de crédito» cerca del tope, las alternativas de financiamiento se limitan ahora a préstamos externos y emisiones de bonos en el mercado extranjero, señaló Rodríguez.

En total, la deuda del Sector Público No Financiero (SPNF, que incluye al Gobierno y las empresas estatales no financieras) alcanzó los $20,851.2 millones en agosto pasado, un monto que representó el 83.1 % del Producto Interno Bruto (PIB). Dicho de otra manera, esto significa que de cada $100 que se producen dentro del territorio nacional, el país ya debe $83.10.

El cuestionado uso de las Letes

Cada trimestre, Hacienda informa a la Bolsa de Valores cuánto pretende colocar en Letes en ese periodo y las fechas en las que hará las emisiones. Los documentos oficiales disponibles en el sitio web de la BVES dan cuenta que, en lo que va del año, el Gobierno anunció cuatro aumentos en los montos que ya le había anunciado al mercado bursátil. El más reciente incremento es del 10 de julio. A través del acuerdo ministerial número 497, informa la necesidad de aumentar las colocaciones de Letes anunciadas el 25 de junio, “para cubrir financiamiento del mes de julio y agosto de 2020”.

El acuerdo del 25 de junio establecía que Hacienda colocaría $100 millones en Letes para “cubrir las deficiencias de caja” del tercer trimestre de 2020. No obstante, en el acuerdo 497 informó que de ese monto ya había emitido $90.49 millones y por eso autorizó $90 millones más para julio y agosto.

En los últimos años, tanques de pensamiento como la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) han abogado por regular más el uso de las Letes, porque si bien se concibieron como una alternativa ante una necesidad urgente de liquidez, se han utilizado como una fuente permanente de financiamiento.

La Funde también ha señalado que se el Órgano Ejecutivo ha hecho una práctica común el omitir gastos y sobreestimar ingresos en los presupuestos para facilitar su aprobación en la Asamblea, porque no se ven obligados a solicitar deuda y por lo tanto solo necesitan los votos de 43 diputados y no los 56 que se requieren cuando se debe autoriar endeudamiento. Luego, el Gobierno recurre a las Letes para cubrir los agujeros fiscales que se generan por la mala elaboración de los planes de gastos. El documento que el exministro Cáceres envió a la Sala en 2017 respondía a un proceso de inconstitucionalidad en contra del presupuesto de ese año. Los magistrados concluyeron que el Ejecutivo violó la Constitución por no incluir todos sus gastos en el presupuesto y hacer estimaciones demasiado optimistas de sus ingresos.

En un informe publicado en diciembre del año pasado, Fusades señaló que, entre 2002 y 2019, en cinco ocasiones el Gobierno tuvo que emitir bonos en el mercado internacional para pagar insostenibles deudas en Letes. Esto se conoce como «rollover» y en términos prácticos es endeudarse para pagar deudas. Estos ciclos han dejado al país un compromiso de $2,900 millones con los acreedores de bonos.

El mismo exministro Cáceres se lo reconoció a la Sala. En aquel documento de 2017, dijo que las Letes se han utilizado «de manera estructural para compensar la pérdida de ingresos». Indicó que, entre 1995 y 2016, en varias ocasiones la acumulación de Letes terminó por generar una presión tal, que el Órgano Ejecutivo pidió a la Asamblea la autorización para emitir bonos, es decir, deuda de largo plazo.

«En todas las emisiones de títulos valores de crédito que se han emitido, y que la Asamblea Legislativa ha aprobado con mayoría calificada (56 votos a favor), los destinos están directamente relacionados con el pago de los saldos de Letes», dijo en aquel momento el exministro de Hacienda.

En su reporte del año pasado, Fusades recomendó aplicar reformas legales, entre ellas reducir el límite de la deuda en Letras del Tesoro al 5 % de los ingresos corrientes, frente al 30 % vigente hoy en día. También sugirió modificaciones a la Ley AFI para que la Dirección General de Tesorería declare la fuente de recursos para los pagos de las Letes que vencen en un año fiscal y que Hacienda incluya en el proyecto de presupuesto los pagos de Letes que vencen en el ejercicio fiscal posterior al que fueron emitidos.

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